Gouverneur van Spitsbergen

[two_third]

Openbare orde in Longyearbyen

[/two_third]

[one_third_last]

Av Thor B. Arlov

[/one_third_last]

– een verhaal over de gouverneur van Spitsbergen.

Het kleine mijnkamp dat vanaf 1906 aan de voet van de vallei ontstond en dat uiteindelijk Longyear City werd genoemd, was een wetteloze gemeenschap.
Het is niet zo dat er altijd onrust en wreedheid was in de “stad”; er was een zekere mate van orde, maar er was geen wet. Het zou bijna twee decennia duren voordat een dergelijk systeem werd ingevoerd en nog langer voordat Longyearbyen een lokale “hoofdcommissaris van politie” had – de gouverneur van Spitsbergen.

Het land van de wettelozen

De groeiende belangstelling voor prospectie en mijnbouw in Spitsbergen in de jaren na 1900 creëerde uitdagingen voor de nationale en internationale wetgeving. Een aantal bedrijven en individuen bezetten gebieden om mineralen te winnen uit dit verweesde land. Het werd gebruikelijk dat deze bezettingen werden gemeld bij de autoriteiten van de individuele landen, die weinig meer konden doen dan de claims registreren – ze konden geen eigendomsrechten erkennen. Omdat eigendomsaanspraken elkaar vaak overlapten, was er bovendien een duidelijke behoefte aan een of ander rechtssysteem dat dergelijke kwesties kon oplossen. Er ontstonden al snel conflicten tussen arbeiders en het management van de eerste mijnbouwfaciliteiten. Na een grote staking in Longyear City in de zomer van 1912 werden 238 mannen simpelweg naar het vasteland gestuurd. Aan de andere kant van Adventfjorden, waar het Britse bedrijf Spitsbergen Coal & Trading Company steenkool delfde, waren er in 1906-07 hevige arbeidsconflicten. Op een gegeven moment benaderde het bedrijf zowel de Noorse als de Britse autoriteiten en vroeg om hulp om orde op zaken te stellen. Ze stelden zelfs voor om een vertegenwoordiger van het bedrijf politiebevoegdheden te geven. Noorwegen noch het Verenigd Koninkrijk konden natuurlijk ingrijpen – Spitsbergen was niemandsland.

Lange weg, kleine stappen

Al in de jaren 1890 circuleerden in politieke kringen en bij het grote publiek ideeën om Spitsbergen tot Noors grondgebied te maken. Kort na de ontbinding van de unie in 1905 begon de nieuwe regering van Buitenlandse Zaken plannen te maken voor Spitsbergen, zoals de archipel toen heette. Noorwegen stelde voor om een internationale conferentie te houden en bood tegelijkertijd aan om de verantwoordelijkheid voor een regering namens de wereldgemeenschap op zich te nemen. Zweden reageerde negatief op het voorstel en eiste invloed in het proces. Rusland deed hetzelfde. Uiteindelijk kregen de drie staten gezamenlijk de opdracht om een voorstel voor een regeling op te stellen, dat vervolgens aan alle belanghebbende partijen zou worden voorgelegd. Na twee voorbereidende vergaderingen in 1910 en 1912 werd de internationale conferentie in de zomer van 1914 in Kristianië bijeengeroepen. Het voorgestelde verdrag op tafel betrof een soort condominium tussen Noorwegen, Zweden en Rusland en bevatte ook voorstellen voor politie en justitie. Deze regeling was niet aanvaardbaar voor verschillende van de andere staten en de conferentie eindigde zonder dat er een akkoord werd bereikt. Verdere onderhandelingen waren uitgesloten toen die herfst de wereldoorlog uitbrak. In de loop van de oorlog staakten de meeste buitenlandse bedrijven hun activiteiten in Spitsbergen, terwijl de Noorse belangen sterk op de voorgrond traden. In het voorjaar van 1916 werd The Arctic Coal Company verkocht aan een Noors syndicaat, dat later dat jaar Store Norske Spitsbergen Kulkompani oprichtte. Rond dezelfde tijd werden verschillende andere steenkoolbedrijven opgericht, waaronder Kings Bay Kull Comp, Bjørnøen en De Norske Kulfelter. Toen de oorlog ten einde liep, waren de Noorse steenkoolbelangen volledig overheersend. In 1918 liet de regering eindelijk de kat uit de zak vallen en verklaarde dat ze de Noorse soevereiniteit over Spitsbergen zou opeisen bij de naoorlogse regeling. In 1919 begonnen de vredesonderhandelingen in Parijs en de kwestie Spitsbergen werd door een aparte commissie behandeld. Dit eindigde, zoals we weten, met het verdrag van 9 februari 1920, dat Noorwegen “volledige en onbeperkte soevereiniteit over de Spitsbergen-archipel” gaf. Wat al minstens sinds de eeuwwisseling een nationale ambitie was, was eindelijk werkelijkheid geworden. De Noorse autoriteiten hadden een lange weg afgelegd met kleine, voorzichtige stapjes. Veel mensen, waaronder grote delen van de Storting, waren echter teleurgesteld over alle beperkingen van de soevereiniteit. In de jaren na 1920 stak de staat veel energie – en niet onbelangrijke hoeveelheden geld – in het versterken van de Noorse posities op Spitsbergen, onder andere door steun voor de exploitatie en aankoop van kolenvelden. Voordat Noorwegen de soevereiniteit kon en wilde overnemen, moesten eigendomskwesties worden opgelost en wetgeving en een administratief systeem worden opgezet. Pas vijf jaar na het verdrag was de invoering van recht en orde op Spitsbergen – en in Longyearbyen – gereed.

Gouverneur – administratieve innovatie

Toen op 14 augustus 1925 de Noorse vlag werd gehesen bij Skjæringa in Longyearbyen en Noorwegen formeel de soevereiniteit over Spitsbergen overnam, begon de gouverneur van Spitsbergen zijn werk als hoogste vertegenwoordiger van de regering op de archipel. De regeling, die werd vastgelegd in de Spitsbergenwet van 17 juli 1925, was een innovatie in het Noorse bestuur. Er waren alternatieve oplossingen voor de bestuurskwestie besproken, zoals het plaatsen van delen van het bestuur van de archipel onder de provinciegouverneurs van Troms of Finnmark. Deels om een einde te maken aan een verhit lokalisatiedebat, maar misschien net zo goed om financiële en praktische redenen, kozen de Noorse autoriteiten er in plaats daarvan voor om alle bestuurlijke functies in één lokale instelling – Sysselmannen – onder te brengen. Misschien was het om te benadrukken dat deze functie iets unieks was in het staatsbestuur dat de oude term sysselmann werd teruggehaald. In ieder geval was het heel toepasselijk, want in de Middeleeuwen was de gouverneur de hoogste vertegenwoordiger van de koning in een gebied, met zowel vervolgingsbevoegdheid als rechterlijke macht en het recht om belastingen te innen. Tegelijkertijd is het denkbaar dat de wetgevers de nationale tradities wilden benadrukken, op dezelfde manier waarop ze Spitsbergen officieel hernoemden naar de Noorse naam Svalbard. De regeling was “voorlopig”; de gouverneur was geen permanente regeringsfunctionaris, maar moest worden benoemd. Dit zorgde ervoor dat de autoriteiten de mogelijkheid hadden om de regeling te veranderen als de ontwikkelingen op Spitsbergen daarom vroegen. Dit weerspiegelt de onzekerheid die rond Spitsbergen heerste in 1925, voornamelijk als gevolg van de verminderde mijnbouwactiviteit in de crisisjaren na de Eerste Wereldoorlog. Het eerste decennium van de geschiedenis van de gouverneur werd ook gekenmerkt door tijdelijkheid en improvisatie.

Gouverneur in dienst

Toen de soevereiniteit in augustus werd overgenomen, werd Edvard Lassen, hoofd van het agentschap bij het ministerie van Justitie, in de functie benoemd en pas op 4 september werd Johannes Gerckens Bassøe aangesteld als de eerste gouverneur van Spitsbergen. Voorlopig vestigde hij zich in het staatsradiostation Finneset in Grønfjorden; er was geen kantoor of woning in Longyearbyen voorbereid en Store Norske was niet geïnteresseerd in het aanbieden van onderdak aan de nieuwe gouverneur. Bassøe bracht de winter van 1926-27 door in Oslo, maar de daaropvolgende winter verbleef hij in Ny-Ålesund. In maart 1928 werd hij benoemd tot provinciegouverneur van Troms, maar hij trad pas in de herfst in functie. In de tussentijd besprak de regering een mogelijke reorganisatie van het bestuur. Opnieuw werd de oplossing gekenmerkt door tijdelijkheid; Bassøe werd, in zijn hoedanigheid van provinciegouverneur, gemachtigd om de zaken van de gouverneur uit te voeren zolang de functie vacant was. In feite zou hij deze bevoegdheid tot 1935 behouden, zonder zelf op Spitsbergen te zijn. Om het gebrek aan officiële aanwezigheid te compenseren, werden er tijdens het zomerseizoen waarnemende gouverneurs aangesteld en ook plaatsvervangers. Erik Håvie-Thoresen was waarnemend gouverneur tijdens de zomerseizoenen 1929-31. In 1932 werd staatsgeoloog Wollmer Tycho Marlow aangesteld als overwinterend gouverneur en in 1933-35 trad Helge Ingstad op als plaatsvervangend gouverneur met verblijf in Spitsbergen. Hij werd alleen in de zomers van 1933 en 1934 vervangen door Egil Lund. De gouverneur van Spitsbergen werd, op zijn zachtst gezegd, gekenmerkt door een gebrek aan continuïteit.

Eindelijk een permanente oplossing

In 1935 realiseerde de regering zich dat dit niet zo door kon gaan. Een belangrijke reden waarom er nu dringend een meer permanente regeling moest komen, was dat de Russen een steeds grotere aanwezigheid hadden opgebouwd in Barentsburg en Grumant. Op 23 augustus 1935 werd Marlow benoemd tot gouverneur en kreeg hij een woning en kantoor in Longyearbyen. Hij bekleedde deze positie totdat de bevolking van Spitsbergen in augustus-september 1941 werd geëvacueerd. Het jaar daarop nam hij in Londen ontslag uit de functie, die tot het einde van de oorlog vacant bleef. Håkon Balstad, afdelingshoofd van het Ministerie van Handel, werd in september 1945 benoemd tot nieuwe gouverneur en kwam in het voorjaar van 1946 aan in Longyearbyen. In de naoorlogse ijver voor de wederopbouw en de gespannen situatie op het gebied van buitenlands beleid waarin Spitsbergen zich bevond, hadden we een aanzienlijke versterking van de Noorse officiële aanwezigheid kunnen verwachten. Dit gebeurde echter niet in grote mate. Het is waar dat Balstad in 1949 nieuwe kantoren en accommodatie kreeg (“Sysselmannsgården”), een permanente officier vanaf 1950 en een dienstschip vanaf 1952, maar dit kan nauwelijks een grote investering worden genoemd. Veel wijst erop dat de belangen van de autoriteiten in de eerste plaats verband hielden met de economische activiteit van de mijnbouw. Vanaf 1936 was Spitsbergen ook administratief ondergeschikt aan het Ministerie van Handel (na de oorlog omgedoopt tot het Ministerie van Industrie). In 1953 werd de gouverneur van Spitsbergen teruggegeven aan het ministerie van Justitie, maar pas in 1965 werd het principe van de autoriteit van de ministeries binnen hun eigen gebied opnieuw ingevoerd. Het ministerie van Justitie nam de rol van coördinerend ministerie over en het Interministerieel Poolcomité werd opgericht. De Koude Oorlog, de betrekkingen met de Russen en de groeiende internationale belangstelling voor aardolieactiviteiten op Spitsbergen vormden de achtergrond voor de reorganisatie van de Noorse Spitsbergenadministratie. Er was echter geen aandacht voor het lokale bestuursorgaan, de gouverneur. Alle gouverneurs tot het einde van de jaren 1970 – Odd Birketvedt (1956-60), Finn B. Midbøe (1960-63), Tollef Landsverk (1963-67), Stephen Stephensen (1967-70) en Frederik Beichmann (1970-74) – wezen op dit probleem. In 1973 waren er nog steeds maar drie vaste functies op het kantoor van de gouverneur en het vervoer in de winter was beperkt tot sneeuwscooters.

De koning van de heuvel.

In Longyearbyen was het mijnbouwbedrijf praktisch de enige eigenaar. Ten eerste was Store Norske vrijwel de enige werkgever en was het bedrijf eigenaar van het land en alle belangrijke infrastructuur in de stad. Zelfs de school en het ziekenhuis werden door het bedrijf gerund. En Store Norske was een privébedrijf – zij het met vertegenwoordigers van de overheid in het bestuur. De gouverneur was de vertegenwoordiger van de regering en de politieautoriteit, maar lange tijd had de directeur in de praktijk meer macht in de stad. Na de oorlog werden overheidsmedewerkers, waaronder de gouverneur, gestationeerd in Skjæringa, terwijl de directeur koning was in Haugen. Er bestond weinig twijfel over wie de baas was in de stad. Nog in de jaren 1970 klaagde een gouverneur bij het ministerie dat alles op rolletjes liep “…zolang je er maar genoegen mee nam om het hoofd van Store Norske te zijn.” Hoewel er af en toe sprake kon zijn van min of meer goedmoedige rivaliteit tussen het steenkoolbedrijf en “andere mensen”, was de gouverneur afhankelijk van goede relaties met zowel het bedrijf als zijn werknemers. Misdaadstatistieken en strafregisters laten zien dat Longyearbyen grotendeels een idylle was. In de jaren 1960, toen er 700-900 mensen in de stad woonden, waren er gemiddeld slechts 26 strafzaken per jaar. Daarvan hadden er slechts één of twee betrekking op lichamelijk letsel – of geweld, in goed Noors. Tien tot twaalf zaken per jaar werden gecategoriseerd als criminele schade. De statistieken liegen er misschien een beetje om; in een land met een lange periode van duisternis zijn er ook duistere cijfers. Niet zelden vroeg de gouverneur Store Norske om dronken vechtpartijen en kleine conflicten tussen werknemers op te ruimen, zonder dat de zaak aan de politie werd gemeld. Het waren de civiele taken die domineerden op het kantoor van de gouverneur, niet de rol van “politiechef”. Als een soort lokale universele vertegenwoordiger voor de staats- en in sommige gevallen gemeentelijke autoriteiten, was de gouverneur net zo goed een openbare dienst voor de Noorse bevolking op Spitsbergen.

Nieuwe tijden, nieuwe kansen.

De jaren 1970 markeerden een keerpunt in de moderne geschiedenis van Spitsbergen. De opening van een vliegveld voor het hele jaar in 1975, de overname van Store Norske door de staat in 1976 en de ontwikkeling van een familiegemeenschap in Longyearbyen zijn hier uitingen van. De ontwikkeling van de positie van gouverneur is zowel een gevolg van als een maatstaf voor de politieke betrokkenheid bij Spitsbergen. Leif T. Eldring was de gouverneur die het genoegen had om de reorganisatie te leiden in de periode 1974-78, toen de commissie het aantal werknemers verdubbelde, verhuisde naar moderne kantoren (“Palasset” in de volksmond) en ook een helikopter tot haar beschikking had. Het was ook in deze periode, in 1977, dat de gouverneur zijn eigen adviseur voor natuurbehoud kreeg. Met de oprichting van de grote beschermde gebieden in 1973 en de invoering van uitgebreide regelgeving op het gebied van milieubescherming nam de hoeveelheid zaken op dit gebied dramatisch toe. Dit had ook gevolgen voor de traditionele politiële kant van de commissie: vanaf de jaren 1970 woog milieucriminaliteit zwaar onder de strafzaken die door de Gouverneur werden onderzocht. In 1978 werd ook het Pooldepartement van het Ministerie van Justitie opgericht, waardoor de gouverneur een goed geplaatste tegenhanger en partner kreeg in de centrale administratie. De administratie van Spitsbergen kreeg meer gewicht. Het Pooldepartement bouwde geleidelijk expertise op met betrekking tot Spitsbergenkwesties en werd zowel een leverancier van lokalen als een doorgeefluik naar de rest van de bureaucratie en het politieke klimaat in Oslo. Hoewel het misschien niet altijd zo overkwam op de inwoners van Longyearbyen, bestaat er weinig twijfel over dat de gouverneur vaak de wensen en belangen van de lokale bevolking peilde, en dat het Polar Department hielp om invloed te creëren voor lokale standpunten. Aan de andere kant kon deze “poolelite” in de hoofdstad ook een conservatief effect hebben en politieke vernieuwing tegenhouden; de hardnekkige afkeer van lokale democratie is hier misschien een voorbeeld van. De opvolgers van gouverneur Eldring, Jan Grøndahl (1978-82) en Carl A. Wendt (1982-86), zetten de uitbreiding voort en tegen de tijd dat Eldring terugkeerde voor zijn tweede termijn in 1986 was de organisatie gegroeid tot elf vaste fulltime functies en vijf zomervervangers. Toen hij in 1991 zijn ambt neerlegde, waren er nog eens twee vaste functies bijgekomen en was het aantal zomervervangers meer dan verdubbeld. De uitbreiding in de jaren 1970 en 1980 is grotendeels een uiting van een politiek verlangen naar een sterkere bevestiging van de soevereiniteit in Spitsbergen, maar dat niet alleen. Het was ook een reactie op de nieuwe uitdagingen waarmee zowel de centrale als de lokale autoriteiten in die periode werden geconfronteerd. De ontwikkeling van de “normale” familiesamenleving en de relatie met de Russen op Spitsbergen zijn hier twee sleutelwoorden. Naarmate Longyearbyen meer op een nederzetting op het vasteland ging lijken, kreeg het ook te maken met de verschillende problemen van een normale, moderne lokale gemeenschap. Kinderwelzijn, relatiebreuken, verkeer, drugs, regelgeving op steeds nieuwe gebieden – bij gebrek aan gemeentelijke en provinciale administratie had de gouverneur de hand in de meeste dingen. Het bevel was ook bedoeld om andere overheidsinstanties te helpen, in de eerste plaats de directoraten, die meer bestuurlijke bevoegdheden kregen op Spitsbergen. In toenemende mate gold dit ook buiten de Noorse nederzettingen. Tot halverwege de jaren tachtig oefende Noorwegen zijn gezag over de Russen op een tamelijk terughoudende manier uit, grotendeels onder invloed van diep scepticisme en openlijk verzet van de kant van de Sovjet-Unie. Dit veranderde met het “glasnost” en “perestrojka” programma van president Gorbatsjov vanaf 1986-87. Barentsburg en Pyramiden stelden zich open voor de buitenwereld en accepteerden steeds meer Noorse publieke aanwezigheid en “inmenging”. De gouverneur bouwde een hut en een helikopterplatform in Finneset en reed met zijn dienstauto naar Barentsburg voor wekelijkse vergaderingen met de consul of het mijnbedrijf. Er werden gezondheidsinspecties uitgevoerd in de eetzaal en veterinaire bezoeken aan de koeienstal. De arbeidsinspectie inspecteerde de mijnen en de Noorse burgerluchtvaartautoriteit inspecteerde de helikopterbasis in Heerodden. Het was weer de politiek van de kleine stapjes – symbolische zaken, zouden sommigen zeggen. In ieder geval werden de Russen en hun activiteiten geleidelijk, min of meer met tegenzin, geïntegreerd in het Noorse bestuurlijke regime.

De beschaafde gouverneur.

De modernisering en de ontwikkeling van het bedrijfsleven sinds 1990 hebben grote gevolgen gehad voor de functies en taken van de gouverneur. Bevolkingsgroei, grotere mobiliteit, groeiend toerisme, nieuwe economische activiteiten en groei in onderzoek hebben allemaal geleid tot een behoefte aan meer capaciteit en bredere expertise. In de afgelopen 10-15 jaar heeft misschien wel één gebied de agenda van de gouverneur gedomineerd boven alle andere: milieubescherming. Dit kwam ook organisatorisch tot uitdrukking in de administratieve hervorming die in 1997 werd doorgevoerd tijdens de ambtstermijn van Ann-Kristin Olsen als gouverneur (1995-98): de commissie kreeg een eigen afdeling voor milieubescherming naast een afdeling voor politie en administratie. Deze “beschaving” van de gouverneur viel samen met andere belangrijke ontwikkelingen in Spitsbergen in die periode, met name de privatisering van bedrijfsactiviteiten, de decentralisatie van bevoegdheden en de invoering van lokaal zelfbestuur vanaf 2002. In veel opzichten heeft de gouverneur relatief minder macht gekregen in de lokale gemeenschap, maar is hij voor grotere uitdagingen komen te staan bij het handhaven van de openbare orde buiten Longyearbyen. Een zeer zichtbaar gevolg van deze ontwikkeling is de oprichting van een uitgebreide reddings- en noodhulpdienst en uitgebreide bewakingsactiviteiten. Zichtbaar omdat de gouverneur geleidelijk grote materiële middelen tot zijn beschikking heeft gekregen – niet in de laatste plaats voor transport. Van de meer dan 90 miljoen NOK die in 2006 aan de commissie is toegewezen, zal ongeveer tweederde worden besteed aan vervoersdiensten. Dit is ongeveer evenveel als de volledige toewijzing aan de gemeenteraad van Longyearbyen en lijkt misschien overweldigend als je een lokale gemeenschap van minder dan tweeduizend mensen als maatstaf neemt. Maar vanuit een perspectief waarbij de gouverneur verantwoordelijkheden en taken heeft in een landgebied dat anderhalf keer zo groot is als Denemarken, met territoriale wateren tot 12 zeemijlen en een bezoekersaantal van misschien honderdduizend mensen per jaar, is de situatie enigszins anders. Aan soevereiniteit hangt een prijskaartje.

Vlaggenmast

Toen de nieuw benoemde gouverneur Balstad na de Tweede Wereldoorlog zijn intrek nam in de “Zweedse barakken” (Bergmesterboligen) in Longyearbyen, plaatste hij al snel een vlaggenmast. Hij haalde de mast uit Finneset, uit de ruïnes van het Noorse telegraafstation, dat ook dienst had gedaan als het eerste gouverneurskantoor in Spitsbergen. Deze actie is niet alleen een voorbeeld van verstandig hergebruik, maar heeft ook een grote symbolische waarde. Het is altijd belangrijk geweest voor de Noorse autoriteiten om de vlag te voeren op Spitsbergen en de gouverneur is – figuurlijk gesproken natuurlijk – de hoogste vlaggenmast. Er gingen tien jaar voorbij vanaf het moment dat Noorwegen de soevereiniteit overnam totdat de gouverneur vanaf 1935 op permanente basis in Longyearbyen aanwezig was. Er gingen nog eens tien jaar voorbij voordat de orde zijn stempel begon te drukken op de plaatselijke gemeenschap. De officiële opening van het gouverneurshuis in 1950 was een uiting van grotere overheidsinvesteringen in Spitsbergen in het algemeen en Longyearbyen in het bijzonder, wat werd benadrukt door het bezoek van kroonprins Olav. Het was echter pas in de jaren 1970 dat de grote uitbreiding begon – zowel voor Longyearbyen als een familiegemeenschap als voor de benoeming van een gouverneur. Deze ontwikkeling is terug te zien in de bouwgeschiedenis; een nieuw administratiegebouw werd in 1978 toegevoegd en al in 1982 uitgebreid. Drie jaar na de brand in 1995 werd een nieuw, modern gouverneurskantoor gebouwd op Skjæringa met ruimte voor ongeveer 30 medewerkers. Je kunt zeggen wat je wilt over het ontwerp, maar het gebouw is monumentaal en dat is natuurlijk een punt op zich. Nog een vlaggenmast. Voor sommigen is het een paradox dat, terwijl de lokale gemeenschap in het algemeen steeds meer op het vasteland gaat lijken, een speciale administratieve regeling als de gouverneur gehandhaafd blijft. De “voorlopige” regeling die in 1925 door het parlement werd aangenomen, is bijna verbazingwekkend hardnekkig gebleken. Alleen de tijd zal leren of de regeling van de gouverneur in de toekomst zal worden voortgezet. Hoe dan ook – we moeten ervan uitgaan dat recht en orde ook in de toekomst in Longyearbyen zullen heersen. En de Noorse autoriteiten zullen nog steeds een hoge vlaggenmast op Spitsbergen hebben.