[two_third]
Lov og orden i Longyearbyen
[/two_third]
[one_third_last]
Av Thor B. Arlov
[/one_third_last]
– en historie om Sysselmannen på Svalbard.
Den lille gruveleiren som fra 1906 vokste frem ved fjellfoten i dalen, og som etter hvert fikk navnet Longyear City, var et lovløst samfunn.
Ikke at det støtt var ufred og ville tilstander i ”byen”; en viss orden hersket nok, men loven manglet. Det skulle gå nesten to tiår før en slik ordning kom på plass, og enda noen tid før Longyearbyen fikk en ”politichef” på stedet – Sysselmannen på Svalbard.
Det rettsløse landet
Den økende interessen for prospektering og bergverksdrift på Svalbard i årene etter 1900 skapte utfordringer for nasjonal og internasjonal rett. En rekke selskaper og enkeltpersoner okkuperte områder med tanke på mineralutvinning i dette herreløse landet. Det ble vanlig praksis at okkupasjonene ble meldt inn til de enkelte lands myndigheter, som kunne gjøre lite annet enn å registrere kravene – noen eiendomsrett kunne de ikke godkjenne. Når så eiendomskravene dessuten ofte overlappet hverandre, var det åpenbart et behov for en eller annen form for rettsordning som kunne løse slike spørsmål. Ved de første bergverksanleggene oppsto det snart konflikter mellom arbeidere og ledelse. Etter en storstreik i Longyear City sommeren 1912 ble 238 mann rett og slett sendt ned til fastlandet. På den andre siden av Adventfjorden, der det britiske selskapet Spitsbergen Coal & Trading Company drev kull, var det heftige arbeidskonflikter i 1906–07. På ett tidspunkt henvendte selskapet seg til både norske og britiske myndigheter og ba om hjelp til å skape lov og orden. De foreslo til og med at en representant for selskapet kunne gis politimyndighet. Verken Norge eller Storbritannia kunne gripe inn, naturligvis – Svalbard var ingenmannsland.
Lang vei, små skritt
Allerede i 1890-årene sirkulerte ideer i politiske kretser og deler av offentligheten om å gjøre Svalbard til norsk land. Kort tid etter unionsoppløsningen i 1905 begynte den ferske utenriksledelsen å legge planer for Spitsbergen, som øygruppen den gangen var kjent som. Norge foreslo at det ble holdt en internasjonal konferanse, og tilbød seg samtidig å ta ansvaret for et styre på verdenssamfunnets vegne. Sverige reagerte negativt på utspillet og krevde innflytelse i prosessen. Det samme gjorde Russland. Enden på visa ble at de tre statene sammen fikk i oppdrag å utarbeide et forslag til ordning, som så skulle legges frem for alle interesserte parter. Etter to forberedende møter i 1910 og 1912, ble den internasjonale konferansen kalt sammen i Kristiania sommeren 1914. Traktatforslaget som lå på bordet innebar et slags samstyre (condominium) mellom Norge, Sverige og Russland, og inneholdt også forslag om politi- og domsmyndighet. Dette regimet var ikke akseptabelt for flere av de andre statene, og konferansen ble avsluttet uten at enighet ble oppnådd. Videre forhandlinger ble uaktuelt da verdenskrigen brøt løs samme høst. I løpet av krigen avviklet de fleste utenlandske selskapene virksomheten på Svalbard, mens norske interesser for alvor kom på banen. Våren 1916 ble The Arctic Coal Company solgt til et norsk syndikat, som senere samme år dannet Store Norske Spitsbergen Kulkompani. Flere andre kullselskaper ble etablert omtrent samtidig, blant andre Kings Bay Kull Comp., Bjørnøen og De Norske Kulfelter. Da krigen nærmet seg slutten, var de norske kullinteressene helt dominerende. I 1918 slapp regjeringen endelig katta ut av sekken og erklærte at den ville kreve norsk suverenitet over Svalbard når oppgjøret etter krigen en gang kom. Fredsforhandlingene i Paris startet i 1919, og Spitsbergen- spørsmålet ble behandlet i en egen kommisjon. Dette endte, som vi vet, med traktaten av 9. februar 1920 som ga Norge ”den fulle og uinnskrenkede suverenitet over Spitsbergen- øygruppen”. Det som hadde vært en nasjonal ambisjon i hvert fall siden århundreskiftet, var endelig blitt en realitet. Norske myndigheter hadde gått en lang vei med små, forsiktige skritt. Mange, inkludert store deler av Stortinget, var imidlertid skuffet over alle begrensningene på suvereniteten. I årene etter 1920 la staten ned et stort arbeid – og ikke ubetydelige pengebeløp – for å styrke norske posisjoner på Svalbard, blant annet gjennom støtte til drift og oppkjøp av kullfelter. Før Norge kunne og ville overta suvereniteten, måtte eiendomsspørsmålene løses, og et lovverk og en administrasjonsordning på plass. Først fem år etter traktaten var det klart for innføring av lov og orden på Svalbard – og i Longyearbyen.
Sysselmann – administrativ nyskapning
Da det norske flagget ble heist på Skjæringa i Longyearbyen den 14. august 1925 og Norge formelt overtok suvereniteten over Svalbard, startet samtidig Sysselmannen sitt virke som regjeringens øverste representant på øygruppen. Ordningen, som ble nedfelt i svalbardloven av 17. juli 1925, var en nyskapning i norsk forvaltning. Alternative løsninger av administrasjonsspørsmålet var blitt diskutert, som å legge deler av forvaltningen av øygruppen under fylkesmannen i Troms eller Finnmark. Dels for å legge en opprivende lokaliseringsdebatt død, men kanskje like mye av økonomiske og praktiske grunner, valgte i stedet norske myndigheter å samle alle forvaltningsfunksjoner i én lokal institusjon – Sysselmannen. Kanskje var det for å markere at denne funksjonen var noe unikt i statsforvaltningen at den gamle betegnelsen sysselmann ble hentet frem. Ganske treffende var det i hvert fall, for i middelalderen var sysselmannen kongens øverste representant i et område, med både påtale- og domsmakt og rett til å kreve inn skatter. Samtidig kan det vel tenkes at lovmakerne var opptatt av å fremheve nasjonale tradisjoner, på samme måte som de offisielt døpte Spitsbergen om til det norrøne navnet Svalbard. Ordningen var ”foreløpig”; Sysselmannen ble ikke en fast, statlig embetsmann, men skulle utnevnes. Dermed sikret myndighetene seg muligheten til å endre ordningen, om utviklingen på Svalbard skulle tilsi det. Dette avspeiler den usikkerheten som hersket omkring Svalbard i 1925, først og fremst på grunn av den reduserte gruvevirksomheten i kriseårene etter første verdenskrig. Midlertidighet og improvisering preger da også det første tiåret av Sysselmannens historie.
Sysselmann på skift
Ved suverenitetsovertakelsen i august var byråsjef Edvard Lassen i Justisdepartementet blitt konstituert i stillingen, og først 4. september ble Johannes Gerckens Bassøe utnevnt som den første sysselmann på Svalbard. Han installerte seg inntil videre ved statens radiostasjon på Finneset i Grønfjorden; noe kontor eller bolig i Longyearbyen var ikke klargjort, og Store Norske var ikke videre interessert i å tilby den nye sysselmannen husvære. Vinteren 1926–27 tilbrakte Bassøe i Oslo, men den følgende holdt han til i Ny-Ålesund. I mars 1928 ble han utnevnt til fylkesmann i Troms, men tiltrådte ikke før på høsten. Imens drøftet regjeringen en mulig omorganisering av administrasjonen. Igjen ble løsningen preget av midlertidighet; Bassøe, i egenskap av fylkesmann, ble bemyndiget til utføre Sysselmannens forretninger mens stillingen sto ledig. Faktisk kom han til å beholde denne myndigheten helt til 1935, uten selv å være på Svalbard. For å bøte på det manglende offisielle nærværet, ble det dels konstituert sysselmenn i sommersesongen, dels utnevnt fullmektiger. Erik Håvie-Thoresen var konstituert i sommersesongene 1929–31. I 1932 ble statsgeolog Wollmer Tycho Marlow konstituert som overvintrende sysselmann, og i 1933–35 fungerte Helge Ingstad som sysselmannsfullmektig med bolig på Svalbard, bare avløst sommerne 1933 og 1934 av Egil Lund. Sysselmannen på Svalbard var, for å si det forsiktig, preget av mangel på kontinuitet.
En permanent løsning – omsider
I 1935 innså regjeringen at dette ikke kunne fortsette. En viktig årsak til at det nå hastet å få på plass en mer permanent ordning, var at russerne hadde etablert seg med en stadig økende virksomhet i Barentsburg og Grumant. Den 23. august 1935 ble Marlow utnevnt til sysselmann, og fikk bolig og kontor i Longyearbyen. Han satt i stillingen helt til befolkningen på Svalbard ble evakuert i august-september 1941. Året etter, i London, søkte han avskjed fra stillingen, som så sto ledig inntil krigens slutt. Håkon Balstad, ekspedisjonssjef i Handelsdepartementet, ble utnevnt til ny sysselmann i september 1945 og kom til Longyearbyen våren 1946. I gjenreisingsiveren etter krigen og i den spente utenrikspolitiske situasjonen Svalbard befant seg i, skulle vi kanskje forvente en kraftig styrking av det norske offisielle nærværet. Dette skjedde i liten grad. Riktig nok fikk Balstad nytt kontor og bolig i 1949 (”Sysselmannsgården”), en fast betjent fra 1950 og tjenestefartøy fra 1952, men noen stor satsing kan det neppe kalles. Mye tyder på at myndighetenes interesser først og fremst var knyttet til den økonomiske virksomheten, gruvedriften. Svalbard var da også fra 1936 administrativt underlagt Handelsdepartementet (omdøpt til Industridepartementet etter krigen). I 1953 ble Sysselmannen tilbakeført til Justisdepartementet, men først i 1965 ble prinsippet om fagdepartementenes myndighet innenfor sine saksfelt gjeninnført. Justisdepartementet overtok rollen som koordinerende departement og Det interdepartementale polarutvalg ble opprettet. Den kalde krigen, forholdet til russerne og den økende internasjonale interessen for petroleumsvirksomhet på Svalbard danner bakteppet for reorganiseringen av norsk svalbardforvaltning. Imidlertid uteble satsingen på det lokale forvaltningsorganet, Sysselmannen. Dette ble da også påpekt som et problem av samtlige sysselmenn frem til ut på 1970-tallet – Odd Birketvedt (1956–60), Finn B. Midbøe (1960–63), Tollef Landsverk (1963–67), Stephen Stephensen (1967–70) og Frederik Beichmann (1970–74). Så sent som i 1973 var det fremdeles bare tre faste åremål på sysselmannskontoret, og transportmulighetene vinterstid begrenset seg til snøskuter.
Kongen på Haugen.
I Longyearbyen var gruvekompaniet praktisk talt enerådende. For det første var Store Norske så å si eneste arbeidsgiver, og selskapet eide grunnen og all viktig infrastruktur i byen. Til og med skole og sykehus var det kompaniet som drev. Og Store Norske var et privat selskap – riktig nok med statlige representanter i styret. Vel var Sysselmannen regjeringens representant og politimyndighet, men i byen var lenge direktøren i praksis mektigere. Etter krigen holdt de statsansatte, inkludert Sysselmannen, til på Skjæringa, mens direktøren var konge på Haugen. Det var liten tvil om hvem som var sjefen i by’n. Så sent som på 1970-tallet beklaget en sysselmann seg til departementet at alt gikk smertefritt ”…så lenge man tar til takke med å være fut for Store Norske.” Om det tidvis kunne være mer eller mindre godlynt kappestrid mellom kullkompaniet og ”øvrigheita”, var Sysselmannen avhengig av et godt forhold både til selskapet og dets ansatte. Kriminalstatistikk og straffesaksregister viser at Longyearbyen langt på vei var en idyll. På 1960-tallet, da det bodde 700–900 mennesker i byen, var det i snitt bare 26 straffesaker i året. Av disse var det bare én eller to som dreide seg om legemskrenkelser – eller vold, på godt norsk. Ti-tolv saker i året ble rubrisert under vinning og skadeverk. Statistikken lyver kanskje litt; i et land med lang mørketid, er det vel også mørketall. Ikke sjelden ba nok Sysselmannen Store Norske selv rydde opp i fyllebråk og småkonflikter blant de ansatte, uten at det ble laget politisak av forholdet. Det var de sivile oppgavene som dominerte hos Sysselmannen, ikke rollen som ”politichef”. Som en slags stedlig universalrepresentant for statlige – og i noen tilfeller kommunale – myndigheter var Sysselmannen vel så mye et offentlig tjenestekontor for den norske befolkningen på Svalbard.
Nye tider, nye muligheter.
1970-tallet markerer et tidsskille i Svalbards moderne historie. Åpningen av helårs flyplass i 1975, statens overtakelse av Store Norske i 1976 og utbyggingen av et familiesamfunn i Longyearbyen er uttrykk for dette. Utviklingen av sysselmannsbestillingen er både et resultat av og en målestokk for den politiske satsingen på Svalbard. Leif T. Eldring ble den sysselmannen som fikk gleden av å lede opprustningen i perioden 1974–78, da bestillingen doblet antall medarbeidere, flyttet inn i moderne kontorlokaler (”Palasset” på folkemunne) og også fikk helikopter til disposisjon. Det var også på denne tiden, i 1977, at Sysselmannen fikk en egen vilt- og naturvernkonsulent. Med etableringen av de store verneområdene i 1973 og innføringen av et omfattende miljøvernregelverk, vokste saksmengden på dette feltet dramatisk. Det fikk også følger for den tradisjonelle politisiden av bestillingen: fra 1970-tallet veier miljøkriminalitet tungt blant de straffesakene Sysselmannen etterforsker. I 1978 ble dessuten Justisdepartementets polaravdeling opprettet, og dermed fikk Sysselmannen en godt plassert motpart og medspiller i sentraladministrasjonen. Svalbardforvaltningen fikk større tyngde. Polaravdelingen bygde etter hvert opp kompetanse omkring svalbardspørsmål, og ble både en premissleverandør og en døråpner mot det øvrige byråkratiet og det politiske miljøet i Oslo. Selv om det kanskje ikke alltid fortonte seg slik for innbyggerne i Longyearbyen, er det liten tvil om at Sysselmannen ofte målbar lokalbefolkningens ønsker og interesser, og at polaravdelingen bidro til å skape gjennomslag for lokale synspunkter. På den annen side kunne også denne ”polareliten” i hovedstaden virke konserverende og stenge for politisk nytenkning; den seige motviljen mot lokaldemokrati er kanskje et eksempel på det. Sysselmann Eldrings etterfølgere, Jan Grøndahl (1978–82) og Carl A. Wendt (1982–86), videreførte ekspansjonen, og da Eldring vendte tilbake for sin andre periode i 1986, hadde bestillingen vokst til elleve faste åremålsstillinger og fem sommervikarer. Da han avsluttet sin tjenestetid i 1991 var ytterligere to faste stillinger kommet til og sommerengasjementene var mer enn doblet. Ekspansjonen i 1970- og 1980-årene er i stor monn uttrykk for et politisk ønske om sterkere suverenitetshevdelse på Svalbard, men ikke bare det. Den er også et svar på de nye utfordringene både sentrale og lokale myndigheter sto overfor i perioden. Utviklingen av det ”normale” familiesamfunnet og forholdet til russerne på Svalbard er to stikkord her. Når Longyearbyen ble gradvis mer lik en fastlandsbygd, måtte den også takle de forskjellige problemene et vanlig, moderne lokalsamfunn står overfor. Barnevern, samlivsbrudd, trafikk, narkotika, regelverk på stadig nye områder – i fravær av kommune- og fylkesadministrasjon hadde Sysselmannen en finger med i det meste. Bestillingen skulle dessuten bistå andre statlige etater, først og fremst direktoratene, som fikk økt forvaltningsmyndighet på Svalbard. Det gjaldt i stigende grad også utenfor de norske bosetningene. Frem til midten av 1980-tallet foregikk norsk myndighetsutøvelse overfor russerne på en nokså tilbakeholden måte, langt på vei betinget av dyp skepsis og åpenlys motstand fra sovjetisk side. Med president Gorbatsjovs program om ”glasnost” og ”perestroika” fra 1986–87 endret dette seg. Barentsburg og Pyramiden åpnet seg mot omverdenen og aksepterte i økende grad norsk offentlig nærvær og ”innblanding”. Sysselmannen bygde hytte og helikopterplattform ved Finneset, og kjørte med tjenestebil inn til Barentsburg til ukentlige møter med konsulen eller gruveselskapet. Det ble gjennomført helseinspeksjoner i messa og veterinærbesøk i fjøset. Arbeidstilsynet inspiserte gruvene, Luftfartsdirektoratet helikopterbasen på Heerodden. Det var de små skritts politikk igjen – symbolsaker, vil noen si. Uansett ble russerne og deres virksomhet gradvis integrert i det norske forvaltningsregimet, mer eller mindre motvillig.
Den siviliserte Sysselmannen.
Moderniseringen og næringsutviklingen etter 1990 har fått stor betydning for Sysselmannens funksjoner og oppgaver. Økning av folketallet, større mobilitet, voksende turisme, ny økonomisk virksomhet og vekst i forskning – alt har skapt et behov for større kapasitet og bredere kompetanse. De siste 10–15 årene er det kanskje ett saksfelt som fremfor noe har dominert Sysselmannens dagsorden: miljøvern. Dette fikk også et organisatorisk uttrykk gjennom den administrative reformen som ble gjennomført i 1997 i Ann-Kristin Olsens periode som sysselmann (1995–98): bestillingen fikk en egen miljøvernavdeling sidestilt med en politiavdeling og en administrasjonsavdeling. Denne ”siviliseringen” av Sysselmannen faller sammen med andre viktige utviklingstrekk på Svalbard i perioden, særlig privatisering av næringsvirksomhet, desentralisering av myndighet og innføring av lokalt selvstyre fra 2002. På mange måter har Sysselmannen fått forholdsvis mindre makt i lokalsamfunnet, men desto større utfordringer med å opprettholde lov og orden utenfor Longyearbyen. En veldig synlig konsekvens av utviklingen er oppbyggingen av en omfattende rednings- og beredskapstjeneste og en utstrakt oppsynsvirksomhet. Synlig, fordi Sysselmannen etter hvert har fått store materielle ressurser til disposisjon – ikke minst til transport. Av drøyt 90 millioner kroner som er bevilget til bestillingen i 2006, går om lag to tredjedeler til transporttjenester. Det er omtrent det samme som hele bevilgningen til Longyearbyen lokalstyre, og kan virke overveldende hvis man har et lokalsamfunn på under to tusen mennesker som målestokk. Men i et perspektiv der Sysselmannen har ansvar og oppgaver i et landområde halvannen ganger så stort som Danmark, med et territorialfarvann ut til 12 nautiske mil og med et besøkstall på kanskje hundre tusen mennesker i året, fortoner saken seg noe annerledes. Suverenitet koster.
Flaggstangen
Da den nyutnevnte sysselmann Balstad flyttet inn i ”svenskebrakka” (Bergmesterboligen) i Longyearbyen etter andre verdenskrig, sørget han raskt for å sette opp en flaggstang. Stangen hadde han hentet på Finneset, fra ruinene etter den norske telegrafstasjonen, som også hadde gjort tjeneste som det første sysselmannskontor på Svalbard. Foruten å være et eksempel på fornuftig gjenbruk, ligger det tung symbolikk i denne handlingen. Det har alltid vært viktig for norske myndigheter å vise flagget på Svalbard, og Sysselmannen er – i overført betydning, naturligvis – den høyeste flaggstangen. Det gikk ti år fra Norge overtok suvereniteten til Sysselmannen var på plass i Longyearbyen på permanent basis fra 1935. Nye ti år, og vel så det, gikk før bestillingen begynte å sette preg på lokalsamfunnet. Den offisielle åpningen av sysselmannsgården i 1950 var et uttrykk for en tyngre offentlig satsing på Svalbard generelt og Longyearbyen spesielt, noe som ble understreket ved kronprins Olavs besøk. Det var likevel først på 1970-tallet at den store ekspansjonen startet – både for Longyearbyen som familiesamfunn og for sysselmannsbestillingen. Utviklingen kan avleses i bygningshistorien; en ny administrasjonsbygning kom i 1978 og ble utvidet allerede i 1982. Tre år etter brannen i 1995 kneiste et nytt, moderne sysselmannskontor på Skjæringa med plass for de omkring 30 ansatte. Man kan si hva man vil om utformingen, men monumental er bygningen, og dét er selvsagt et poeng i seg selv. Enda en flaggstang. For noen er det et paradoks at mens lokalsamfunnet for øvrig blir mer og mer likt fastlandsnormalen, så opprettholdes en administrativ særordning som Sysselmannen. Den ”foreløpige” ordningen stortinget vedtok i 1925, har vist seg nesten forbausende seiglivet. Bare tiden vil vise om Sysselmanns-ordningen vil bestå i fremtiden. Uansett – lov og orden vil nok herske i Longyearbyen i fremtiden også, må vi tro. Og en høy flaggstang vil norske myndigheter fortsatt ha på Svalbard.